de Bogdan Țopan
Cel de-al șaptelea articol al rubricii „Politicul (cu)minte” aduce în fața cititorilor o temă foarte complexă și, în lumina ultimelor evenimente, de o mare actualitate. Punct de întâlnire între știința politică drept domeniu de studiu al activității administrative a unui stat și al economiei politice, bugetul de stat este o problemă de mare importanță pentru cetățeni în general, acesta punând în evidență direcțiile principale de folosire a banilor publici.
Există mai multe forme de expresie pentru „bugetul de stat”, numit, de asemenea, într-un sens mult mai larg, buget public, precum și mai multe definiții pentru acest termen. Pentru a păstra o abordare cât mai științifică asupra subiectului, va trebui, totuși, să reținem două definiții – una juridică și alta economică.
Din punct de vedere juridic, bugetul de stat este un act unde sunt examinate și aprobate veniturile și cheltuielile anuale ale statului. Din punct de vedere economic, bugetul de stat este strâns legat, din punct de vedere macroeconomic, de dinamica evolutivă a produsului intern brut. În economia politică modernă bugetul este considerat, în egală măsură, o variabilă în determinarea PIB-ului, precum și un indicator economic privind economia statului.
Totuși, o definiție parțială între cele două ar putea fi considerată „ansamblul de documente și măsuri votat de către Parlament care prevede și autorizează resursele și cheltuielile statului pentru fiecare an”.
Din momentul de previziune și până în momentul controlului executării sale, trecând prin momentul adoptării sale, bugetul este un element central al puterii statului. Acesta determină capacitatea efectivă de finanțare și acțiune a statului, fiind în centrul clivajelor, între executiv și legislativ, odată cu formarea regimurilor parlamentare.
Din punct de vedere istoric, bugetul de stat a apărut aproape concomitent cu apariția statelor :
Dacă în Evul Mediu visteria statului avea controlul asupra finanțelor domnești, în perioada modernă bugetul de stat a preluat acest rol, devenind un sistem mult mai complex, care pune în evidență dezvoltarea și specializarea societății.
Secolul al nouăsprezecelea, dominat de filozofia liberală, a încercat să instaureze neutralitatea finanțelor publice. În această concepție, bugetul nu numai că nu trebuia să aibă efecte de ordin perturbator asupra „echilibrelor naturale” (din punct de vedere economic), dar nu se înscria în niciun fel în tendința unui planning economic și financiar. Dreptul economic al acelei perioade avea drept obiectiv de a permite parlamentului un control eficace asupra guvernului, atât din perspectiva domeniului financiar propriu-zis, cât și în alte sectoare politice pentru care acesta acorda sau refuza creditarea.
În perioada contemporană, acest prim obiectiv pe care l-am invocat în paragraful anterior încă subzistă, chiar dacă nu mai e singurul. În marea parte a țărilor, sub efectul crizei economice (sau mai degrabă a ciclicității crizelor), bugetul statului nu mai este indiferent schimbărilor economice. Din contră, acesta este direct implicat în activitatea economică și pune în aplicare politici financiare pentru a avea un impact economic.
Inserarea bugetului în cadrul economiei a reprezentat o chestiune vitală pentru țările comuniste cu o economie planificată. Înainte de asta, această tehnică putea fi întâlnită în cadrul democrațiilor liberale, care aveau nevoie de un document economic care să acompanieze proiectul bugetar. În Franța, un exemplu este dat de către „Rapport économique social et financier” (Fr : Raport economic social și financiar n.r) care prezintă bilanțul anului precedent, dar și formuleaza perspective pentru viitor prin dispoziții bugetare pentru anul în curs. În Regatul Unit, „Economic survey” și „budget speech” (Eng: discurs asupra bugetului n.r), pronunțate la începutul discuțiilor referitoare la buget joacă un rol asemănător. În Statele Unite, situația economică este descrisă în raportul economic al președintelui, iar consecințele planului financiar sunt descrise în „mesajul bugetar” pe care președintele îl face în fața Congresului în fiecare an în început de ianuarie.
Dreptul economic referitor la chestiunile bugetare a fost nevoit să facă o conciliere între controlul parlamentar asupra bugetului și necesitatea de previziune financiară. În același timp, acesta a trebuit să ia în considerare noile exigențe formate din dorința de a ameliora gestiunea publică. Astfel că acesta a trebuit să se adapteze, fără a se transforma, însă, în totalitate și păstrând o marcă a vechii importanțe liberale. În anumite situații, regulile după care este administrat bugetul de stat au suferit mutații profunde, precum putem vedea astăzi partajul de competențe între legislativ și executiv în elaborarea bugetului.
Atâta timp cât regulile de drept permiteau un control meticulos al legislativului, bugetul era un document ușor maleabil, iar partea legislativului în stabilirea acestuia era una considerabilă. Din momentul în care bugetul caută o acțiune economică precisă, acesta capătă o anumită lipsă de flexibilitate, pentru a-și păstra coerența. În ziua de azi, rolul major în stabilirea bugetului este ocupat de către partea de executiv.
Pentru a înțelege situația experimentată de către Statele Unite în acest moment, trebuie să înțelegem dezechilibrele care se produc între executiv și legislativ precum și clivajele politice de ordin intern care împiedică executarea bugetului așa cum a fost programat.
În cadrul unui regim prezidențial, împărțirea atribuțiilor s-a schimbat cu mult mai puțin decât într-un regim parlamentar. Acest lucru este valabil și în Statele Unite. Înainte de anul 1921, comisiile Congresului elaborau propunerile pentru buget fără implicarea altcuiva prin informații date de către administrație. Incoerența bugetului a dat, din 1921, dreptul președintelui de a pregăti bugetul, împreună cu Biroul Bugetului. De aceea și presiunea asupra președintelui este atât de mare în acest moment.
În cadrul unui regim parlamentar, situația este foarte diferită prin regimul de colaborare al puterilor, care poate fi stabilit la diferite nivele. În aceste regimuri partajul de competențe a suferit schimbări majore de-a lungul timpului.
Bugetul rămâne, însă, în afara tuturor implicațiilor politice, o parte foarte importantă a unui stat, motorul dezvoltării acestuia, și partea care influențează cetățenii într-o manieră directă.
Politica e între oameni și viața lor de fiecare zi.
Bogdan Țopan este student la Institutul de Studii Politice din Paris,specializat în politica Europei Centrale și Orientale.
Pentru o înțelegere aprofundată a subiectului recomandăm următoarele surse :
BOURDEAUX, Carolyn – “Integrating Performance Information into Legislative Budget Processes”, Public Performance & Management Review , Vol. 31, No. 4 (Jun., 2008), pp. 547-569
CREEL, Jérôme et al. – « Petit précis de politique budgétaire par tous les temps », Revue de l’OFCE 1/2011 (n° 116), p. 61-88
HERTZOG, Robert – « Les ressources publiques sous tension : victimes ou causes de la crise des finances publiques ? », Revue française d’administration publique 4/2012 (n° 144), p. 915-928
LE CACHEUX, Jacques – « Chapitre 19. Les faiblesses du budget européen », in Politiques européennes, Presses de Sciences Po, 2009, p. 389-408
LE CLAINCHE, Michel – « Le débat sur les ressources publiques pendant la campagne pour les élections présidentielles du printemps 2012 », Revue française d’administration publique 4/2012 (n° 144), p. 1035-1041
